Decretos que regulamentam leis só podem ter a legalidade analisada, segundo ministro Alexandre de Moraes
Por Adriana Aguiar — De São Paulo
O ministro Alexandre de Moraes, do Supremo Tribunal Federal (STF), julgou extintos os processos movidos por duas entidades contra dispositivos do Decreto nº 10.854, de 2021, que alterou regras sobre vale-refeição para empresas no Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT).
As ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs 7041 e 7133) foram ajuizadas pela Confederação Nacional dos Transportes (CNT) e pela Associação Brasileira das Empresas de Benefícios ao Trabalhador (ABBT) – que representa as grandes do setor de vale-alimentação e refeição.
Nas decisões, publicadas na segunda-feira, o ministro não conheceu das ações. Declarou que decretos que regulamentam leis não podem ser considerados constitucionais ou inconstitucionais. No máximo, poderiam ter a legalidade analisada.
De acordo com a Alexandre de Moraes, “como bem realçado pelo advogado-geral da União, impõe-se reconhecer que os dispositivos atacados não detêm caráter normativo autônomo, pois, editado com base na atribuição regulamentar prevista no artigo 84, IV, da Constituição Federal, extrai [o decreto] seu fundamento imediato de validade da Lei 6.321/1976 [do PAT]”. O artigo estabelece que cabe ao presidente da República “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução”. Ele acrescenta que o decreto apenas regulamenta a lei que trata do PAT.
“O caso envolveria, quando muito, inconstitucionalidade indireta ou reflexa, reveladora de mera crise de legalidade, insuscetível de ferir parâmetro de controle situado no texto da Constituição, conforme reconhecido por esta Suprema Corte em situações análogas”, diz.
Caio Taniguchi, do TozziniFreire Advogados, considera a posição do ministro “bastante coerente”, por acatar a manifestação da AGU no sentido de que a medida processual é inadequada. “A partir do momento que o decreto não tem um conteúdo normativo autônomo, ele é impassível de declaração de constitucionalidade ou inconstitucionalidade”, afirma. “Tem que se olhar para a lei, que pode ser declarada constitucional ou inconstitucional. No caso de decreto, só se poderia falar em ilegalidade ou legalidade.”
Já na opinião de Alessandro Cardoso, sócio do Rolim, Viotti, Goulart, Cardoso Advogados, apesar da decisão estar na linha de outras do STF, seria equivocado permitir que decreto altere uma dedutibilidade tributária, por ser tema privativo do Legislativo.
Em uma das ações, a ABBT questionava quatro pontos do decreto. O primeiro é a redução do benefício fiscal aos participantes do PAT. O segundo, a instituição do “arranjo aberto” – que descentraliza os serviços de emissão do cartão eletrônico, de credenciamento da rede de estabelecimentos, gestão de contas e liquidação das operações.
Os outros dois pontos envolvem a possibilidade de portabilidade de saldos pelo trabalhador e alteração nas regras de pagamento dos vouchers alimentação. As maquininhas de cartão de uma determinada emissora terão que aceitar pagamentos por meio de outros cartões, dos concorrentes. Essas mudanças – à exceção da redução do benefício fiscal – entram em vigor a partir de maio de 2023.
A entidade alegava, no processo, que essas modificações (parágrafo 1º do artigo 174 e artigos 177, 182 e 186) seriam inconstitucionais. De acordo com a ABBT, o PAT não poderia ser alterado por decreto do presidente da República. Isso porque a competência para legislar sobre matérias financeiras, monetárias e fiscais seria somente do Congresso Nacional, conforme prevê o artigo 48, incisos I e XIII da Constituição.
Já a ação impetrada pela Confederação Nacional do Transporte (CNT), em dezembro, era apenas contra o artigo 186 do Decreto nº 10.854, que tratou da redução dos benefícios fiscais e já está valendo.
A Lei nº 6.321, de 1976, que instituiu o PAT, com o objetivo de incentivar as empresas a fornecerem alimentação aos seus funcionários, permitiu a dedução em dobro dos valores gastos com os benefícios de vale-refeição e alimentação, desde que não ultrapassem 4% do imposto devido no ano.
Contudo, o Decreto nº 10.854 reduziu essa dedução. A norma permite a aplicação do desconto apenas sobre a despesa com trabalhadores que recebem até cinco salários mínimos (R$ 6,06 mil) e, no máximo, o equivalente a um salário mínimo por empregado.
Desde novembro, quando Jair Bolsonaro editou o decreto, as empresas têm conseguido decisões favoráveis na Justiça para continuar deduzindo custos de forma integral. Existem inúmeras decisões na primeira instância e, pelo menos, dois Tribunais Regionais Federais (TRF) também se posicionaram a favor – o da 3ª Região, com sede em São Paulo, e o da 1ª Região, em Brasília.
Em nota, a ABBT informa que o decreto promove mudanças no PAT, de 1976, “e a entidade acredita que a lei que beneficia mais de 22 milhões de trabalhadores deve ser preservada.” Ainda acrescenta que “analisará o teor da decisão do STF para estudar os próximos passos a serem adotados de acordo com as regras previstas em lei.” A CNT também foi procurada pelo Valor, mas não deu retorno até o fechamento da edição.